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“把政治协商纳入决策程序”的新发展
“把政治协商纳入决策程序”这一重要思想在十七大报告中得到突出强调，是推进我国协商民主发展的重大举措。在十八大特别是十八届三中全会以后，“把政治协商纳入决策程序”在内容上更加丰富充实，主要表现在以下五个方面。 一是作为协商民主的组成部分，政治协商制度在各个方面都有了新的突破。从协商民主的过程来看，十八大报告提出要坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性。也就是说，政治协商要有实际的民主绩效。协商于决策之前和决策之中，意味着决策程序要包含政治协商，政治协商成为决策程序的重要组成部分。政治协商要能够影响决策，决策也应当反映和体现政治协商的成果。这有助于克服长官意志和独断主义，促进决策的科学化、民主化。 二是从协商民主的主体来看，社会主义协商民主的参与面极广。十八大报告明确提出要推进协商民主广泛、多层、制度化发展。协商民主不仅仅包含人民政协协商。在政协以外，政权机关、党派团体等各个领域都有民主协商的问题。十八届三中全会在协商的主体上增加了“基层组织和社会组织”，提出“在全社会开展广泛协商”。这些部署使协商民主的主体更加多元化。多元化的协商使社会生活中的每一个人都有参与协商的机会和权利。只有当社会生活中的每一群体都能被纳入到协商体系之中时，才能实现广泛协商、广纳群言、广集民智的目的。 三是从协商民主的内容来看，协商对象涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。从表面上看，这些内容似乎不属于政治领域。但在一个民主和法治的国家，“一石一草皆政治”。经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题当然也包含着政治问题。重大问题和涉及群众切身利益的实际问题由谁来决定、如何决定、如何保障等都属于协商的内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“在全社会开展广泛协商”“坚持协商于决策之前和决策实施之中”等都与政治有关。可以说，十八届三中全会以来，协商民主的内容进一步丰富、空间进一步扩大。 四是从协商民主的形式看，协商渠道进一步立体化。十八届三中全会在十八大“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”的提法上，进一步提出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。这表明，协商民主将在我国社会生活的各个领域得到全方位落实，并通过多种多样的形式表现出来。这不但是提法创新，而且是形式创新。立法的民主化过程引入专门的立法协商，能够使不同的社会价值主张得到更好的交流和沟通，有利于立法的民主化和科学化。同样地，参政协商是我国社会主义民主政治的一大特色。如何将其做好并完善，参政协商的提出非常有价值。 五是从协商民主的机制看，制度建设进一步得到重视。十八届三中全会提出要重点推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化。这同样是对“把政治协商纳入决策程序”的一种深化。事实上，把政治协商纳入决策程序的关键是制度化、规范化和程序化。如果没有政治协商制度化、规范化和程序化的保障，政治协商就无法真正纳入决策程序。 从“资政”到“把政治协商纳入决策程序”再到协商民主，体现了协商民主与决策的内在联系。“把政治协商纳入决策程序”本身就是由民主的性质决定的。协商民主是实现民主的一种途径或形式，其特点是通过协商的理性方式实现民主。而协商要体现民主，就必须被纳入决策机制。这就决定了协商民主必然与决策程序相联系，或者说只有进入决策程序的协商才具有民主的价值。反之，政治协商如果不能进入决策程序，协商民主就没有民主的价值。协商民主是我国社会主义民主的重要形式之一，也是我国人民在选举民主之外实现民主权利的重要形式。我国人民通过协商民主实现人民当家作主的目标，当然要通过把政治协商纳入决策程序表现出来，从而使政治协商成为协商民主的基本手段和重要特征。如果协商民主没有“把政治协商纳入决策程序”的特征，那就不是真实的，甚至可能违背民主的价值和理念。从这意义上讲，社会主义协商民主越发展，把政治协商纳入决策程序的程度就越高；社会主义协商民主越完善，把政治协商纳入决策程序就越普遍。因此，发展社会主义协商民主，必须“把政治协商纳入决策程序”纳入民主法治的轨道。 “把政治协商纳入决策程序”与协商民主是什么关系 从“把政治协商纳入决策程序”到协商民主，体现了我国社会主义民主在新的历史条件下的深化。这反映了我国协商民主的发生、发展史，也是对“把政治协商纳入决策程序”的继承。从协商民主、选举民主复合的权力机关向以咨政为特点的政协制度转变，再到以政治协商、民主监督、参政议政为特点的人民政协基本职能的现代化，以及中共十七大提出“把政治协商纳入决策程序”、中共十八大后协商民主的全面推进，均体现出我国社会主义民主政治发展的智慧，是我国社会主义民主政治在更高阶段的回归。从“把政治协商纳入决策程序”到协商民主，体现了我国把政治协商纳入决策程序的深化和重大进展。协商民主不是脱离“把政治协商纳入决策程序”的原则，而是在更高层次上实现政治协商的民主化和法治化。只有这样推进协商民主，才能有利于扩大公民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策的科学化民主化，才能有利于把政治协商纳入决策程序目标的实现。 总之，正确认识和理解这一发展，对于进一步发展和完善社会主义协商民主、在更高的层次上推进社会主义民主都具有重大意义。 阅读延伸 “政治协商”的两个层面 纳入决策程序的政治协商是有特定内涵的协商，即是针对政治问题的协商。政治协商的内涵可以分为两个层面。第一个层面涉及国家体制、人事安排的协商，如关于国家机构的设置、国家权力的分配等重大问题的协商。这种政治协商即使在以选举民主为主导的国家仍然普遍存在。第二个层面是有关经济社会的重大问题及涉及群众切身利益的实际问题的协商。当然，经济社会问题和群众利益问题本身不是政治，但当经济社会问题和群众利益问题成为公共管理的重大事务时，它就是政治问题，就需要协商解决。
从“咨政”走向政治协商——兼论协商民主对“把政治协商纳入决策程序”的深化
摘要：“把政治协商纳入决策程序”是中共十七大以来我国社会主义民主法治建设的重要原则，是我国社会主义协商民主的重要特征。进一步完善社会主义协商民主，落实“把政治协商纳入决策程序”，要超越1954年以来把政治协商理解为“咨政”的观念。咨政是为决策部门提供决策参考。民主政治可以用咨政，非民主政治同样可以用咨政。咨政与民主政治没有直接关系。社会主义协商民主体系中的政治协商是决策程序的组成部分，是我国实现社会主义民主的重要形式，也是中国特色政党制度的优越性所在，能够影响决策的进程和方向。在我国民主法治建设中，以“把政治协商纳入决策程序”为目标，充实人民政协参与决策的职能，既能有效提升人民政协的协商质量，又能促进我国人大的权力制约，并促进我国政治协商的民主化和法治化。其制度改革和转型的成本最低。 关键词：社会主义协商民主；政治协商；决策程序；把政治协商纳入决策程序 中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）02-0000-10 把政治协商纳入决策程序是中共十七大提出的重要制度设想。中共十八大特别是十八届三中全会以来，我国在把政治协商纳入决策程序的理论和实践上都有重大的发展，突出表现是社会主义协商民主的理论和实践日益深化。正确认识和理解这一发展，对于进一步发展和完善社会主义协商民主、在更高的层次上推进社会主义民主都具有重大意义。笔者拟对这一问题做下探讨。 一、从“把政治协商纳入决策程序”到协商民主的理论深化 “把政治协商纳入决策程序”这一重要思想在中共十七大报告得到突出强调，是新的历史条件下推进我国协商民主发展的重大举措。从历史上看，虽然在我国协商民主概念提出的时间不是很长，但是协商进入决策程序早在辛亥革命后就产生了。比如，辛亥革命后的南北议和、清帝退位、孙中山退让和袁世凯就任中华民国大总统的政治变革中都包含着协商民主的成分。清帝退位和南北议和几乎是一场不流血的重大政治变革，是通过政治协商、谈判解决的，在中国政治文明史上有着重要的意义。抗日战争胜利以后，国民政府也曾组织过政治协商会议。当时，中国共产党和其他一些政党都作为政治协商会议一方参加了政治协商会议。新中国建立后，我国不仅有民主协商的实践，更有民主协商的制度和机制。60多年来，我国的政治协商制度及其实践经历了曲折的过程，大致经历了如下5个阶段。 第一阶段：协商职能和权力职能相结合。其特点是民主协商和民主选举相配合，在协商基础上形成新中国成立初期的建政纲领和基本政权结构。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开，其委员的产生均由协商决定，即中共中央与各民主党派、无党派人士共同协商决定委员人选。这次会议实际代行了全国人民代表大会的职权，以协商和选举相结合的方式通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，选出了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。 第二阶段：协商职能和权力职能分离。其特点是从权力职能向咨政职能的转变。在新中国成立初期，中国人民政治协商会议具有权力机关的性质。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，通过了《中华人民共和国宪法》。同年12月，政协第二届全国委员会第一次会议通过了《中国人民政治协商会议章程》。章程宣告：《共同纲领》已经为宪法所代替，人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束。但是，人民政协作为统一战线组织继续存在和发挥作用。此后，人民政协作为我国特有的以民主协商为主题的政治组织继续存在，是国家政权以外各党派各人民团体的协商机关，更加突出了民主协商的职能。当然，这一时期的民主协商主要表现为咨政功能。 第三阶段：咨政职能进一步丰富和完善。改革开放后，人民政协的咨政职能在实践中不断完善和丰富。2004年3月，中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》明确人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”；明确规定了人民政协的三大主要职能——政治协商、民主监督、参政议政。但从民主政治的角度看，这一时期的政治协商主要表现为咨政职能。参政议政、民主监督可以理解为是对咨政职能的进一步拓展。有了民主监督和参政议政的基础，人民政协的咨政职能才能更加丰满和充实。特别是进入新世纪以来，中共中央在多个文件中强调协商民主同选举民主都是社会主义民主的重要形式，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度都我国政治制度体系的重要组成部分。 第四阶段：把政治协商纳入决策程序。这表明咨政向协商民主的某种回归。胡锦涛在中共十七大报告中明确提出“把政治协商纳入决策程序”。其实质就是要把政治协商和民主决策相结合。这表明，我国协商民主从新中国成立初期与权力机关相融合，经过60多年的分离，在咨政的机制和形式已经有了充分发展的基础上，又面临如何与决策民主相结合的问题。中共十七大提出这一主张的最终目的就是要完善政治协商制度。但是，当时提出这一命题的主要目的是增强参政议政、民主监督的实效，即如何通过参政议政、民主监督使政治协商的成果进入决策程序。这一思想内含着协商民主的理念，体现了我国由政治协商走向协商民主的制度化建设方向。 第五阶段：把政治协商纳入决策程序的提法有了重大变化。中共十八大报告继续强调“把政治协商纳入决策程序”，同时提出一些新主张。中共十八届三中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对进一步深化和发展社会主义协商民主做出了新部署。“把政治协商纳入决策程序”已经成为新时期社会主义协商民主的重要标志，并通过广泛多层的协商民主表现出来。把政治协商纳入决策程序不应只是抽象的口号，而应是有制度和机制保证的民主形式。所以，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，把政治协商纳入决策程序推向了更高的发展阶段。