"383 Plan"
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“383方案”：三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合
383方案解码 党的十八届三中全会召开在即，这是被寄予无限热望的一次会议。 由中国官方高层智囊机构——国务院发展研究中心为三中全会提交的“383方案”，勾勒出一幅详尽的改革“路线图”，调准了未来改革的“乐章”基调。我们可以看到，多领域的改革“琴弦”已然被拨响。 未来可期，政府职能转变更深入，市场微观基础更牢固，经济结构调整更合理…… 党中央、国务院对民生福祉的改善，树下了一个坚定的实现愿景。诚如李克强总理在今年全国“两会”上所言：要让改革红利更多落在百姓身上。 “383方案”解码：打造市场经济体制升级版 383·改革方案总括 新一轮改革的目标，是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制。 实现上述目标，要着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新“三位一体”改革。 在上述“三位一体”的改革中，关键是正确处理政府和市场的关系。 围绕即将提交十八届三中全会讨论的全面深化改革方案，市场众说纷纭，一份“383方案”因为事关我国改革大计而引起各界热切关注。 纵观“383方案”，在以往市场、政府和企业改革的基础上，着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新“三位一体”改革的表述体现了新一轮改革的要义。 国务院发展研究中心研究员吴敬琏在近期的演讲中也提出，十八届三中全会涉及的整体改革方案，其核心是建立统一开放、竞争有序的市场体系。 打造市场经济升级版 按照“383方案”的构想，完善市场体系，重点是深化基础产业领域和土地、劳动力、资本等生产要素市场的改革，使市场更大范围、更为有效地发挥资源配置的基础性作用。 而在转变政府职能方面，重点是减少审批，理顺事权，提高透明度，促进财税体制的重要转型，使政府能够更好地提供公共产品，维护社会公平正义。 作为市场主体的企业，重点是放宽准入、鼓励竞争，营造各类企业平等使用生产要素和创新资源的外部环境，使企业由主要依托低成本要素组合优势，转向更多地依托转型升级、创新驱动。 这在实际经济运行中已经有所体现，李克强表示，现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。 11月1日，李克强介绍说，“我们把转变职能作为第一件大事，紧紧抓住不放。目前已取消下放334项行政审批等事项”。 在吴敬琏看来，过去的市场经济可以称为1.0版市场经济，带有命令经济体制的遗产，妨碍了市场在资源配置中起到的基础作用。 目前中国经济正在经历由高速至中高速的换挡。“383方案”称，当大规模基础设施建设时期结束，更多依靠产业升级和创新驱动的时候，政府就应当减少对经济活动的直接参与，主要致力于培育有利于创新的制度和政策环境。 吴敬琏说，在规则基础上建立2.0版的竞争性的市场，要消除行政垄断、行政干预。 而在另一端，每一家企业和从业人员的行为，需要适应现代市场体系的要求，提高个人的素质，才能保证建立在规则基础上的竞争性市场体系的良性运营。 重构政府与市场的关系 中国人民大学经济学院教授李义平告诉《每日经济新闻》记者，中国经济的发展足以证明市场经济的魅力。我国真正的经济发展就是选择了社会主义市场经济体制。 他说，在市场经济下，政府与市场的最基本功能是政府提供社会经济运行所必须的外部环境，而资源配置则是市场的天职。“这是一场打破利益格局的改革，是要把错安在政府身上的‘手’还给市场，要有壮士断腕的勇气。” 事实上，“383方案”提出“三位一体”改革的关键在于“正确处理政府和市场的关系”,为此必须推动行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制以及对外开放等八个重点领域的改革。 国务院发展研究中心金融研究所综合研究室主任陈道富在接受《中国证券报》记者采访时表示，“383方案”是一个有所突破、同时又具有可操作性的综合改革方案，核心内容就是促进要素市场化改革。 这也意味着未来国家对经济方向的把握也将淡化行政色彩，方案观点鲜明地提出：有针对性地调整或完善政府基本职能。减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控。 按照方案思路，市场监管中心也要改变，即减少行业进入的前置性审批，加强质量、安全、环保、节能、技术标准等方面的一线监管。 中国（上海）自由贸易试验区在高层力推下已经挂牌成立，摩根大通首席经济学家朱海斌强调，自贸区的改革包含贸易、投资、金融、行政管理各个领域，以金改等某一个单点去理解过于狭隘，忽略了自贸区内的各个领域配套改革的重要意义，而其核心就在于重新定义政府与市场的关系。 铁路改革下一站 重提“网运分离”破垄断 383·基础产业改革 以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点，加快基础产业领域改革改革的重点是放宽准入，形成竞争性市场结构，同时在自然垄断环节形成有效监管。 ●开放投资，探索适合国情的铁路运营模式 ●以形成成品油定价新机制、放宽非常规油气资源的勘探开发准入为突破口，推进石油天然气行业的改革 ●引入大用户直购电，建立实时竞争发电市场，深化电力体制改革 即便已经初步实现 “政企分开”，但如何真正打破垄断、引入市场化，始终是中国铁路改革最重要的议题。 《每日经济新闻》记者注意到，“383方案”建议选择一批发展潜力较大、业务边界清晰、适合于成立干线公司的项目，率先引入外部投资或者直接上市融资，同时进行其他市场化的融资试点，保障铁路建设投资稳定增长。而最受关注的是，方案明确提出：借鉴国际上 “网运分离”、“区域竞争”等运营模式。 被视作基础产业改革重中之重的铁路改革，有望在最新的市场化改革洪流中实现真正的垄断破冰。 十年后重提“网运分离” 所谓“网运分离”，是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来。 由于在“网运分离”的模式下，铁路运营公司竞争作用比较明显，因此也被视作以市场化手段打破中国铁路“政企不分”格局的最好办法之一。 据《东方早报》报道，10年前，当时的铁道部经济规划研究院和国务院发展研究中心先后提交了一份铁路改革方案，并最终交由国务院审议。而当时国研中心为铁路改革指出的四个目标就包括：将政府功能和企业管理分离、将政府职能与国有资产管理职能相分离；在铁路部门内部形成竞争；对于市场导向的投资提供有效的激励等。 显然，10年后的今天，重提“网运分离”的国研中心，改革方向依然未变。而今年3月，存在了60多年的铁道部被撤销，实现初步的政企分开，更为改革提供了契机。 最终或是组合方案? 在国家发改委综合运输研究所研究员董焰看来，“网运分离”是大势所趋。 “让搞运输的专心做经营，规划交给国家，这样可以最大限度避免由垄断滋生的一系列问题。”董焰对《每日经济新闻》记者表示，尤其政企分开以后，拟定铁路发展规划和政策的行政职责已经划入交通运输部，新组建的中国铁路总公司主要承担经营，这被视为“网运分离”最好的契机。 董焰同时强调，开放铁路投资，民间资本进来与否虽然不在于是否“网运分离”而在于是否高度垄断，但若依然“网运合一”就非常不利于打破垄断。 尽管如此，依然有业内人士认为，“网运分离”的模式并不适合中国。 不支持“网运分离”的业内人士指出，该模式之所以在欧洲成功，主要是由于欧洲各国铁路之间有互联互通、相互过轨的要求，且国家国土面积普遍较小，线路很少，很难形成竞争区段。而中国铁路的平行线路已经非常多，不需要“网运分离”也可以实现竞争，而如果“网运分离”，则可能会导致行业的过度竞争。此外，中国铁路运输密度高，“网运分离”还将导致清算成本过高。 对此，有专家猜测，最终可能会是一种“组合”方案，即实现部分的“网运分离”，如铁路快运、铁路特货等目前已实现网运分离模式的，还有未来高铁与快递公司合作等。 “削低”金融业门槛 鼓励民资设服务机构 383·金融体系改革 以降低金融行业准入门槛、推进利率汇率市场化为重点，推动金融体系改革。 ●深化金融机构产权结构和治理结构改革 ●推进利率市场化进程，为人民币资本项目可兑换奠定基础 ●以适应转型升级和城镇化建设需要为重点完善金融市场体系 “383方案”明确指出，深化金融机构产权结构和治理结构改革。降低金融行业准入门槛，形成多元化竞争性的金融体系，满足实体经济的金融服务需要。 来自金融方面的业内人士分析称，鼓励民资设立金融服务机构有利于提高金融市场的整体效率和竞争意识，尤其是新兴的互联网金融则有助于打破金融行业的垄断。 金融改革料力度很大 “民间资本进入金融领域的好处，主要体现在以下三个方面：一是藉此接过前期政府投资的 ‘接力棒’，形成经济增长新引擎；二是在流动性过多的环境下开渠放水，通过将民间资本引向新领域，减轻未来通货膨胀及资产泡沫的压力；三是通过引入竞争，释放‘制度红利’，提高国有经济部门的运营效率，改善广大消费者的福祉。”中央财经大学金融学院教授、博士生导师、中国银行业研究中心主任郭田勇告诉《每日经济新闻》记者。 “个人觉得，三中全会在金融改革方向上会有很大的力度，通过金融市场的改革，成为一个可以期待的突破口。”东莞银行金融分析师陈龙指出，他还预计明年一季度出现首家民资银行的可能较大。 “我认为金融改革应该是三中全会中比较重要的一环，随着政策的慢慢放开和利率市场化的逐渐推进，未来民资进入金融行业、设立金融服务机构还是比较可期的。”郭田勇指出。 高度重视互联网金融 尤其引人注目的是，国家政策的放开，使得互联网金融如火如荼地发展，如腾讯、百度、阿里三巨头纷纷加入金融行业之中，力图从金融这块大蛋糕中分得一杯羹。 中央财经大学金融法研究所所长黄震此前在2013互联网金融峰会上也表示，互联网金融发展会迎来黄金十年，传统领域升级还有很大潜力，金融逐渐向这些领域渗透，任何一个产业信息化升级之后很方便打通互联网金融。 互联网金融千人会执行会长黄震表示，在国研中心的“383方案”中出现了互联网和金融结合发展的内容，中央前所未有地重视互联网和金融的结合，有望写进三中全会报告。 易宝支付有限公司首席执行官唐彬告诉《每日经济新闻》记者，其实，目前中国金融体系的最大问题在于机构过于单一和庞大，老百姓的需求无法有效满足，金融机构想做也很难做好。“回顾近十年来，中国最大的问题之一就是经济垄断，但近两年来这种垄断模式逐渐被打破，金融则是被互联网打破的。金融产业如果不转型和创新，将阻碍中国经济转型。” “把互联网和金融结合起来，通过对数据的分析，可以降低金融服务的门槛，从而改变整个金融的服务模式，做了金融业以前不能做的，创造出来的是增量。”唐彬表示。 土地收益重分配有条件让农地入市 383·土地制度改革 以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。 ●提供平等保护土地产权的制度基础设施 ●构建平等进入、公平交易的土地市场 ●建立公平共享的土地增值收益分配制度 到底是要人的城镇化还是土地城镇化？这个问题现在已经有了答案：是前者。但却必然会涉及土地制度的改革与嬗变。 在“383方案”中，相当大的篇幅都在规划中国未来的土地蓝图。最振聋发聩的一句应当是：对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。 补偿方式急需改变 现行土地管理法自1986年公布以来，前后历经了三次修改。 目前，我国对农村集体土地的征收补偿标准依据的是2004年8月由十届全国人大常委会第十一次会议通过的《土地管理法》修正案。 该法第47条规定，对于农村土地的征收，其补偿标准以被征收土地的原来用途为依据，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，这也成为近些年来地方征地的标杆性政策。 随着时间演变，这一执行方案开始屡受质疑。2010年，时任国务院总理温家宝在回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。这造成政府从农民手里廉价得到的土地，转手又高价卖给了开发商。 在征地纠纷屡屡发生，政府征地价格与拍地价格差距渐渐拉大的背景下，国务院在去年底向十一届全国人大常委会第三十次会议提交了土地管理法修正草案，对土地补偿标准作出了重大修改，删除了“上有封顶”的补偿规定，这实际上是打开了按市场化原则征收土地的大门。 国务院法制办主任宋大涵认为，从补偿原则看，原47条的规定没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。 而从补偿标准看，“30倍上限”规定过死，已和不断变化的经济社会发展情况和各地不同经济情况不相适应。 虽然法律层面没有动静，但地方对于提高征地补偿的探索并未停止，江西、河北、江苏等多省市都把征地制度改革的探索作为2013年力推的一项重要内容。 分歧弥合尚需时日 “383方案”称，改革的目标就是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。 但征地补偿问题在“征地”和“补偿”两个环节都备受质疑，这也是修正案草案未获通过的主要原因。 “现实中征地的主要矛盾是征地范围过宽，即突破了法律所赋予的公共利益范围，而要缩小征地范围，就涉及集体土地如何入市的问题，这是目前改革的难点。如果这一点不能突破，那么就只有退而求其次，完善征地补偿标准。”中国农业大学土地资源管理系主任朱道林表示。 然而，有媒体报道称，国土部官员认为，单纯大幅提高征地补偿标准，“不但解决不了征地难的老问题，还会产生诸多新问题”。因为农民对补偿标准的过高预期，会使土地征收工作更为艰难。 “383方案”给出的建议是：“在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。”
北京小产权房月涨千元：383方案成为中介营销说辞
随着十八届三中全会临近，有关会议将讨论土地改革的报道不断传出。最近有消息称，新一轮土地改革重点之一将是农村集体经营性建设用地，而之前公布的国研中心“383方案”，有关农村集体土地入市的传闻更是搅动了市场。 记者了解到，受“小产权房转正”等利好消息的刺激，北京周边的多个小产权房价格出现上涨，其中通州区太玉园小产权房最近一月更是上涨千元以上。 一旦小产权房转正，其巨量供应合法进入市场，将对房价调控产生巨大效果。但多名专家表示，农村集体土地入市很难全面放开，在国家没有明确政策出台的情况下，小产权房转正尚属空谈。 小产权房交易火爆 “383方案”引发热议，其中土改部分尤其引人注目，因为它明确提到“集体建设用地直接入市”，这有望为小产权房合法化打开一道门。报告提出：在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。 “383方案”涉及小产权问题的表述甚至成为一些经营小产权房中介机构营销的说辞。北京通州区中介公司经纪人王海如（化名）对购房者说：“小产权房要转正了，如果你还在考虑价格，那将再次错过这个机会。”王海如表示，农村集体用地入市放开后，这意味着小产权房将合法化，现在买小产权房将来转正是迟早的事，“现在通州地区的小产权房每天交易火爆，价格都在上涨。” 王海如所在的公司位于北京市东六环外的张家湾镇，这里聚集着太玉园、月亮湾晓镇等多个小产权社区，其中太玉园是北京最大的小产权房片区。因为小产权交易的火爆，也吸引了越来越多的中介公司参与，其中不乏21世纪不动产这类知名的中介机构。21世纪不动产的一名经纪人向《每日经济新闻》记者证实，最近太玉园的小产房卖得特别火，很多顾客希望找到低楼层的房子，但是已经没有多少合适的房源了。谈及价格，他表示，“‘十一’之后价格就不断涨，以前只有八九千元，现在1万元，1个月涨了1000元左右。” 在通州核心区块，正规商品房的价格都已经在两万多，几千元的小产权房在价格上还是有很大优势。在上述经纪人看来，小产权房依然是价格洼地，“即使是到一万元，但相对于周边两万多的价格，还是有一定的优势。除了政策方面的原因，还有就是大产权房涨，小产权房就涨。” 21世纪不动产经纪人员介绍，购买小产权房因为无法贷款，只能是全款买。由于不限购，所以手续简单，只需给村委会过户费6万元，再加一定的中介服务费即可，快的话从掏钱到换房本半天就能办完。 深层次问题难解 由于小产权房是在农民集体土地上建设，未缴纳土地出让金等费用，没有国家发的土地使用证和预售许可证，其产权证是由乡政府或村委会颁发，在某种意义上说，它不具有真正合法的产权证，其身份也是购房者最大的担忧。 从2007年开始，中央多次启动小产权房清理整顿。但由于没有统一的处理政策，各地对现存小产权房的处理力度不一致。中国房地产学会副会长陈国强说，治理是一阵一阵的，而有些地方对治理小产权房往往采取了回避态度。 当记者以购房者身份提出“风险问题”时，上述中介公司经纪人均表示，不用担心风险，“这些房子都是村民的回迁房，而且现在购房者都是和村民一起混住的，这些房子能被拆掉吗？” 此前北京市也出台过对小产权房整顿的通知，但小产权房交易却一如既往。上述经纪人说，“现在政府对于小产权房的政策也比较模糊，购房者与村委会签合同后，还有风险约定，如果房子拆除，村委会会给予补偿。”他多次强调，小产权房被拆可能性不大。事实上在深圳等地，小产权房成交也出现暴涨，除了房价上涨的因素，不排除小产权房“转正”利好进一步刺激了购房者。 全国工商联调研数据显示，从1995年到2010年，全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。其中，北京、太原、深圳等地小产权房占当地住宅市场份额均超过两成，房价仅为临近地段商品房价格的25%~60%左右。 如此巨量供应一旦合法进入市场，将对房价调控产生巨大效果。正因为小产权房的地位，近年来学界也不断呼吁给小产权房合法身份。建立一个城乡统一的建设用地市场，允许集体建设用地入市交易，不仅从根源上解决了小产权房问题，还可以调控房价。 经济学家马光远认为，如果小产权房真的转正，在市场上完全流通，这个供应量是比较大的，对于稳定房价能够起到一定作用。“但小产权房的转正难度非常大，因为涉及土地、城乡二元、农民土地收益等复杂问题。” 上海易居房地产研究院副院长杨红旭分析认为，将农村集体用地直接进入到非农市场，固然能提供大量合法化的小产权房，但地方政府却要面临土地财政减少的困境。一旦农民集体土地进入市场，首先中央要给地方政府增加更多的收入来源，如房产税；另外也需要建立一系列政策法规来引导农村集体土地交易。 陈国强在接受记者采访时说，目前关于三中全会对小产权房的讨论都是推测，“小产权房归根到底是两种土地所有制并存造成的问题，因此解决小产权房也应从土地制度入手，如果不破除这个问题，小产权房也很难有解。”